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26 janvier 2016

Projet de loi N 70

Synthèse générale

Ce mémoire porte spécifiquement sur le volet Objectif Emploi du projet de loi N°70 et il est bâti en trois sections. La première partie porte sur les avantages que présente, à priori, Objectif Emploi. La deuxième section porte quant à elle sur les points de vigilance que le CCJ souhaite porter à l’attention des décideurs politiques. Le troisième volet du mémoire, quant à lui, rappelle les incontournables pour favoriser le succès futur d’Objectif Emploi.

Ce mémoire débouche sur les constats et recommandations suivants :

Le CCJ estime que le programme Objectif Emploi semble, à priori, intéressant pour au moins trois raisons. Il permet de repérer rapidement les jeunes plus à risque de devenir financièrement dépendants de l’État, de leur faire connaître les services et mesures desquels ils peuvent bénéficier pour développer leur employabilité ainsi que d’intégrer la notion de réciprocité ou d’obligations mutuelles entre eux et l’État.

En raison de la spécificité de la clientèle, les différents intervenants, tant publics que communautaires et œuvrant auprès des clientèles jeunes et éloignées du marché du travail doivent être mieux outillés pour intervenir adéquatement. Le CCJ recommande :

Que le Gouvernement du Québec priorise une formation sur mesure et une charge de travail prenant en compte l’hétérogénéité des problématiques des jeunes pour les agents des CLE et des organismes en employabilité.

Aussi, les sanctions prévues en cas d’abandon sont également à être utilisées avec prudence ; elles semblent n’avoir aucun impact concret sur la mise en mouvement des clientèles, des jeunes plus spécifiquement. L’allocation des montants financiers comme suppléments devrait, elle aussi, être réfléchie adéquatement afin que le travail ne soit pas perçu comme une perte de revenus par rapport à ce qui est reçu dans le cadre d’Objectif Emploi (coût d’opportunité du travail). Le CCJ recommande donc :

Que le gouvernement du Québec produise une étude d’impacts avant la mise en œuvre du programme en documentant notamment les initiatives internationales qui ont, auparavant, expérimenté des programmes utilisant à la fois les sanctions et l’allocation de suppléments pour favoriser la mise en mouvement des jeunes.

Que le gouvernement du Québec applique avec plus de souplesse les programmes et mesures en employabilité, notamment quant à l’accès, afin de favoriser la mise en mouvement du plus grand nombre de jeunes possible et ce, dans le respect de l’autonomie régionale des centres locaux d’emploi.

Que le gouvernement du Québec priorise les éléments suivants dans la mise en œuvre d’Objectif-Emploi, soit :

  1. l’accompagnement soutenu des clientèles jeunes et éloignées du marché du travail ;
  2. une intervention en amont dans la mesure du possible, soit avant même la première demande d’aide sociale ;
  3. une référence systématique vers des organismes d’aide par les centres locaux d’emploi ;
  4. l’utilisation de mesures en simultané en cas de besoin ;
  5. le ciblage adéquat des clientèles (en termes d’âge, de degré d’éloignement et dans l’application des mesures).

Introduction

Dans le cadre de ce mémoire, le Comité consultatif Jeunes (CCJ) a choisi de cibler spécifiquement le volet Objectif Emploi plutôt que de commenter plus largement le projet de loi N°70. En plus d’utiliser les contenus pertinents produits au courant des dernières années, notamment sur les jeunes éloignés du marché du travail, le CCJ a également réalisé une revue de la littérature internationale pour développer son argumentaire. Puisque, de façon générale, Objectif Emploi cible les primo-demandeurs à l’aide sociale, il convenait de documenter les causes de l’inactivité et du chômage chez les jeunes ainsi que le contexte dans lequel ils évoluent. Les pistes d’action et programmes proposés ne seront certes pas les mêmes pour les jeunes grecs que pour les jeunes québécois, par exemple. Toutefois, quelques éléments se présentent comme récurrents. Par exemple, la Commission européenne (CE) rappelle à quel point les jeunes sont difficiles à aider. Les programmes d’aide pour les jeunes ont en effet généralement moins de succès que pour les autres groupes d’âge (2013). Pour cette raison, les programmes de mise en mouvement spécifiques aux jeunes doivent être mûrement réfléchis pour en favoriser le taux de réussite. C’est l’éclairage que le CCJ souhaite apporter par l’entremise de ce mémoire.

Il existe peu d’études pour bien comprendre les causes du chômage chez les jeunes. En effet, les écrits portent principalement sur les effets négatifs du chômage sur les jeunes, sur les différentes politiques mises en place pour résoudre le problème ou sur le chômage dans sa globalité. Les quelques enquêtes sur le chômage des jeunes s’entendent toutefois sur le rôle de l’activité économique d’une nation ainsi que sur le rôle des différents partenaires du marché du travail. Plus concrètement, les variations de la production expliqueraient en moyenne entre 50 % et 70 % de la variation du taux de chômage des jeunes (FMI, décembre 2014 et janvier 2015). L’inadéquation formation-emploi – entre autres facteurs – est également en partie responsable, selon le Fonds monétaire internationale (FMI), du chômage élevé chez les jeunes.

Les jeunes éloignés du marché du travail

En 2012, le CCJ déposait son avis sur les jeunes éloignés du marché du travail qui se basait sur deux recherches qualitatives réalisées en 2011 : la première a été menée auprès de 421 jeunes considérés éloignés du marché du travail et la deuxième recherche documentait quant à elle le point de vue de 110 intervenants œuvrant dans des organismes pour le développement de l’employabilité quant aux problématiques vécues par ces jeunes et aux difficultés relatives de l’intervention. Dans le cadre de ce présent mémoire, nous reviendrons sur les principaux constats de l’avis de 2012 pour appuyer notre argumentaire.

Les primo-demandeurs à l’aide sociale

En 2013, le CCJ et la Direction de la planification et du développement des stratégies (DPDS) d’Emploi-Québec se sont rencontrés pour se pencher sur les nombreux parcours des jeunes, menant à différentes issues telles que l’abandon, la réorientation ou la réussite d’un projet professionnel ou scolaire. Le comité de travail visait notamment à identifier les besoins des jeunes, les meilleurs moyens de leur faire connaître les services publics d’emploi et de réussir ainsi à intervenir davantage en amont pour faciliter leur intégration en emploi et ce, peu importe l’étape de leur vie. Le comité de travail a également pu aborder la question de la dynamique intergénérationnelle d’aide sociale dans certaines familles et son impact sur les jeunes. En effet, 38 % des primo-demandeurs sont issus d’une famille dont l’un des membres est également prestataire d’aide sociale (Ministre du travail, Novembre 2015).

Ces travaux ont mené, entre autres, à la rédaction de l’avis du CCJ (2014) portant sur les transitions entre l’école et le marché du travail. Cet avis s’inspire également d’une importante revue de la littérature touchant de près et de loin aux différentes transitions avec lesquelles les jeunes doivent composer dans leur parcours entre l’école et le marché du travail. En effet, en 2014, le CCJ se positionne d’ores et déjà sur la question des primo-demandeurs et le besoin de les intégrer rapidement dans un projet porteur de sens pour leur mise en mouvement :

Parmi les jeunes qui ne sont ni aux études ni au travail, 63 300 adultes de moins de 30 ans sont prestataires de l’aide financière de dernier recours. De ce nombre, 45 000 personnes reçoivent de l’aide sociale alors que les autres reçoivent de la solidarité sociale, soit une diminution de 33 % pour les bénéficiaires de l’aide sociale entre 2001 et 2012, et une augmentation de 19 % pour la solidarité sociale. Ces proportions auraient par ailleurs tendance à augmenter avec l’âge. Selon les discussions du comite [de travail]́, près de la moitié des bénéficiaires de l’aide sociale (environ 22 000) participe à des mesures actives d’emploi. Il a déjà été mentionné précédemment que les taux d’abandon dans la participation à ces mesures se présentent parfois comme élevés. Également, environ 2 500 nouveaux jeunes effectuent une demande d’aide sociale à chaque mois, pour laquelle la moitié des demandes sera acceptée. Plus de la moitié de ces jeunes n’ont pas obtenu de secondaire 5. Il semblerait également que près de 7 jeunes sur 10 prestataires de l’aide sociale seraient issus de familles ayant déjà bénéficié de l’aide sociale.

Puisque ces données sont préoccupantes, il serait opportun de chercher à repérer ces jeunes qui arrivent tôt à l’aide sociale et les intégrer rapidement dans un projet de vie. Leur mise en mouvement pourrait favoriser leur intégration dans un projet scolaire ou professionnel qui les mobilise. Autrement, les risques qu’ils demeurent à l’aide sociale se présentent comme suffisamment importants ; ils pourraient s’adapter à leur environnement et y perdurer (CCJ, 2014, p. 16).

1. Les points d’intérêt que présente Objectif Emploi

Pour les raisons énumérées précédemment, le CCJ est d’avis qu’Objectif Emploi représente un pas dans la bonne direction afin de repérer rapidement des jeunes et le potentiel qu’ils présentent en intégrant le marché du travail ou un projet de formation. Malheureusement, ils n’évoluent pas toujours dans un environnement qui favorise leur épanouissement. Les prochains paragraphes déclineront les intérêts distinctifs proposés par Objectif Emploi.

1.1. Repérer les jeunes rapidement, intervenir en amont

Un premier élément intéressant qu’offre le programme Objectif Emploi s’illustre par l’intervention rapide réalisée auprès des jeunes, afin de notamment tenter de briser la dynamique intergénérationnelle d’aide sociale. En effet, le programme permet de rencontrer très vite les jeunes plus à risque, avant que l’on ne perde leur trace et qu’ils ne deviennent, le cas échéant, des prestataires de l’aide sociale.

1.2. Favoriser une meilleure connaissance des services offerts

Un deuxième avantage présenté par Objectif Emploi reste sans contredit l’opportunité, pour les services publics d’emploi (SPE) de diffuser l’information sur leur offre de service directement à son public cible. La recherche du CCJ de 2011 sur les jeunes éloignés du marché du travail mentionne que, parmi les jeunes sondés, plus de 40 % disent souhaiter mieux connaître les mesures et services disponibles pour les supporter dans un retour à la formation ou sur le marché du travail. Nous pouvons poser l’hypothèse que ce pourcentage serait encore plus élevé chez les jeunes ne fréquentant pas un organisme pour le développement de l’employabilité (CCJ, 2013, p. 4). Sachant que le projet de loi N° 70 vise les primo-demandeurs, dont les 29 ans et moins composent près de 70 % du bassin, il semble indéniable que la clientèle « jeune » se trouve spécifiquement interpellée par ce programme. Le cas échéant, le fait de repérer les jeunes rapidement et de les rencontrer au Centre local d’emploi (CLE) leur permettrait, entre autres, de découvrir les outils disponibles et les programmes et mesures offerts pour favoriser leur mise en mouvement.

1.3. Intégrer le concept de réciprocité

Finalement, un troisième intérêt majeur proposé par Objectif Emploi reste la question de la réciprocité, un concept largement utilisé dans la littérature internationale. L’OCDE identifie plusieurs enjeux prioritaires, dont celui d’aider les jeunes ni aux études, ni en emploi ni en formation à suivre ou à reprendre une formation, à intégrer ou réintégrer le marché du travail, notamment en cherchant à :

Instaurer un système d’obligations mutuelles entre les jeunes et les institutions. Le fait de percevoir des prestations sociales devrait s’accompagner de l’obligation de s’inscrire auprès du service public de l’emploi, d’engager des démarches et de recevoir de l’aide pour se préparer pour le marché du travail, y compris en reprenant une formation (OCDE, Mai 2015b, p. 30).

Selon les auteurs Quintini et Martin (OCDE, janvier 2014), une participation obligatoire à des programmes et mesures d’employabilité représente l’unique façon de garantir que les services publics rejoignent les jeunes les plus à risque d’exclusion sociale. Ils valorisent le caractère obligatoire des programmes, notamment après une recherche d’emploi non concluante de six mois. En lien avec cette clientèle plus à risque, les auteurs soulignent les résultats positifs auprès des jeunes adultes les plus défavorisés et à risque d’exclusion sociale des programmes de soutien à l’habitation. Ces programmes particuliers, en l’exemple du programme Job Corps aux Etats-Unis, valorisent l’enseignement de rattrapage, l’expérience de travail et le mentorat auprès des adultes. Il s’agit toutefois, pour les SPE, de viser un juste équilibre entre le soutien financier sans contrepartie et les sanctions. Nous y reviendrons dans les points de vigilance.

1.3.1. Garantie pour la jeunesse, le « Objectif Emploi » de l’Union européenne

En avril 2013, les pays de l’Union européenne ont approuvé les principes de Garantie pour la jeunesse, visant à mettre en mouvement les jeunes inactifs de moins de 25 ans, qu’ils soient enregistrés auprès des services publics d’emploi ou non. Similaire à ce que se veut Objectif Emploi, le programme souhaite offrir un emploi ou une participation à un programme actif aux jeunes chômeurs ou décrocheurs dans les quatre mois suivant la fin de leur scolarité ou la perte de leur emploi.

Plus concrètement et par le biais d’un emploi, d’un apprentissage, d’un stage ou de la formation continue, Garantie pour la jeunesse favorise l’employabilité des jeunes de deux façons : 1) en les aidant à prendre des décisions plus éclairées, grâce à un plan de développement et par l’évaluation de leurs besoins, notamment et 2) en améliorant la qualité et la rapidité de l’offre de service dédiée aux jeunes, en se concentrant davantage sur leurs caractéristiques. Ces dispositifs visent ainsi à prévenir le découragement et la stigmatisation des jeunes.

Bien qu’il soit impossible de chiffrer le rapport coûts/bénéfice de Garantie pour la jeunesse, de récentes recherches estiment que la mise en place de cette initiative dans la zone euro aurait coûté 21 milliards d’euros par année et que l’absence d’actions serait encore plus coûteuse puisque les jeunes sans emploi, ni éducation ou formation coûteraient 153 milliards d’euros par année à l’Union européenne (Eurofound dans Commission européenne, en ligne). Cette initiative a nécessité la concertation de tous les acteurs du marché du travail. Le cas exceptionnel de la Finlande, qui a mis en place un vaste dispositif de garantie pour la jeunesse, aurait permis à 83,5 % des jeunes sans emploi de retrouver du travail grâce à une offre reçue dans les trois mois suivant leur inscription au chômage (Eurofound, dans Commission européenne, en ligne).

Synthèse des points d’intérêt d’Objectif Emploi

Le CCJ estime que le programme Objectif Emploi semble, à priori, intéressant pour au moins trois raisons. Il permet de :

  • repérer rapidement les jeunes plus à risque de devenir financièrement dépendants de l’État ;
  • leur faire connaître les services et mesures desquels ils peuvent bénéficier pour développer
    leur employabilité ;
  • d’intégrer la notion de réciprocité ou d’obligations mutuelles entre eux et l’État.

2. Les points de vigilance

Bien que le programme Objectif Emploi présente plusieurs aspects intéressants, tels que le fait de repérer les jeunes rapidement, de leur présenter les services offerts et de leur offrir l’opportunité d’intégrer la notion de réciprocité, le CCJ souhaite rappeler quelques points de vigilance à garder en tête lors de son élaboration. Cette section comprend dans un premier temps un rappel des constats rapportés par le Comité aviseur-Jeunes d’Emploi-Québec (CAJ et ancien CCJ), en 2003, sur le programme d’Obligation de parcours, constats qu’il vaut la peine de se remémorer puisque les balises sont similaires. Dans un deuxième temps, cette section rappelle les éléments importants relevés par la littérature internationale sur certains de points de vigilance à conserver pour intervenir avec succès auprès des jeunes chômeurs.

2.1. Constats passés du Comité Aviseur-Jeunes (CAJ) – le cas de l’Obligation de parcours

En 2003, le CAJ souhaitait faire le point sur la mise en place du programme de parcours individualisé vers l’insertion, la formation et l’emploi implanté en 2001. Des entrevues ont été menées auprès de 11 agents d’aide à l’emploi et 32 jeunes prestataires. Les constats de la recherche d’une centaine de pages ont mis en relief plusieurs constats que le CCJ souhaite aujourd’hui mettre en lumière, afin de se rappeler les expériences passées pour éviter les écueils futurs et ainsi favoriser le succès du programme Objectif Emploi.

La recherche du CAJ soulève notamment deux aspects qui, à nos yeux, peuvent représenter des enjeux encore importants pour une mise en œuvre efficace du programme Objectif Emploi : la spécificité de la clientèle et la difficulté d’agir pour les intervenants.

2.1.1. La spécificité de la clientèle : des problématiques multicroisées

La recherche du CAJ mentionne une clientèle « faiblement scolarisée et dans bien des cas craintive et non motivée […] [qui] nécessite visiblement une attention particulière en regard de son manque d’autonomie » (CAJ, 2003, p. 7-8). Le CAJ fait également référence à une incapacité, pour ces jeunes, de se situer dans le processus auquel ils sont soumis.

La recherche de 2011 du CCJ sur les jeunes éloignés du marché du travail vient également bonifier les propos précédents en ce qui a trait aux caractéristiques, problématiques et besoins des jeunes fréquentant les organismes en employabilité :

  • 93 % des intervenants sondés mentionnent que ces jeunes ont la caractéristique d’être un parent monoparental
  • 88 % des répondants font référence à des problématiques de toxicomanie
  • 83 % des intervenants parlent également de judiciarisation

En plus de ces données, plus de 70 % des intervenants estiment que leur clientèle démontre un faible niveau de scolarisation et des problèmes d’alphabétisation. Également, près de 60 % des personnes sondées soulignent le déficit de motivation de ces jeunes et leur difficulté à se mettre en mouvement. Le quart des intervenants estime que leur clientèle vit différentes dépendances (alcool, drogue, jeu ou médicaments) alors que le cinquième des répondants soulève des problématiques de santé mentale.

Dans ce contexte et pour toutes ces raisons, la multitude et la spécificité des problématiques des jeunes font en sorte que les intervenants, tant dans un centre local d’emploi que dans une ressource externe en employabilité, doivent sans cesse s’adapter à cette clientèle changeante.

2.1.2. Les défis présentés par le travail des intervenants

Près du tiers des intervenants ayant répondu au sondage de 2011 dit se sentir démuni face aux problématiques multicroisées de la clientèle.

L’avis de 2003 du CAJ, quant à lui, relevait l’incapacité des agents d’aide à l’emploi, dans les centres locaux d’emploi (CLE) à intervenir adéquatement auprès de ce type de clientèle et le manque de moyens disponibles pour les aider à le faire. De surcroît, le caractère obligatoire du programme de 2001 plaçait la clientèle sur la défensive et rendait confus le rôle de l’agent qui se trouvait à la fois guide et surveillant. Le rapport de l’époque fait également mention de l’inadéquation de la formation proposée pour ces agents en ce qui a trait à cette clientèle particulière, au manque de soutien reçu et à la surcharge de travail administratif avec laquelle ils doivent composer.

En conclusion, en raison de l’hétérogénéité des problématiques des jeunes et des défis que posent l’intervention pour les intervenants œuvrant auprès de ces clientèles, il convient d’outiller adéquatement tant les conseillers accompagnant les jeunes dans les ressources externes en employabilité que les agents des services publics d’emploi en les formant suffisamment pour cette clientèle et en diminuant leur charge de travail lors du traitement de cas plus lourds. Qui plus est, il s’agit de clarifier le rôle de chacun de ces acteurs (publics et communautaires en employabilité) afin d’assurer un meilleur arrimage des actions de chacun.

2.2. Autres points de vigilance

Une revue de la littérature internationale nous a permis de repérer certains autres éléments sur lesquels être vigilants dans l’élaboration et la mise en œuvre de politiques publiques touchant le chômage chez les jeunes : l’application des sanctions donne des résultats mitigés, notamment en ce qui a trait aux clientèles jeunes, le coût d’opportunité du travail peut parfois nuire à l’intégration en emploi ou dans un programme de formation pour certaines clientèles et la rigidité de fonctionnement dans lequel les acteurs du marché du travail peuvent évoluer peut également freiner leur démarche de mise en mouvement.
2.2.1. Les résultats ambigus des sanctions

De façon globale, il semblerait que les sanctions, utilisées comme outils de politique d’activation, entraînent des résultats plutôt positifs sur les taux de mise en mouvement des chômeurs. Par contre, il arrive que cela se fasse au détriment de la qualité de l’emploi. De façon encore plus importante, l’efficacité des sanctions serait plus faible en ce qui a trait aux clientèles plus jeunes (van den Berg et al., 2004 ; van der Klaauw and van Ours, 2013 dans Eichhorst et Rinne, 2014, p. 32). En effet, selon certains auteurs, il serait même inefficace de poser des sanctions à un stade précoce du chômage, puisque le moment où les sanctions sont données n’auraient, selon une étude récente de Van den Berg et al., aucun effet particulier (Van den Berg et al., 2013 dans Eichhorst et Rinne, 2014, p. 32). Au Québec, « la menace de pénalité financière ne semble pas être un argument décisif, les agents estimant à 50 p. 100 le nombre de clients qui se présentent [après une convocation] » (CAJ, 2003, p. 8).

Ainsi, la recherche d’un sain équilibre en ce qui a trait aux mesures de rétorsion (sanctions) proposées aux clientèles jeunesse doit être de mise : elles ne doivent pas être excessives mais justes (Eichhorst et Rinne, 2014, p. 2)).

2.2.2. Le coût d’opportunité perçu du travail

Le montant du supplément financier, pouvant varier de 130 $ à 250 $, accordé aux futurs participants du programme Objectif Emploi doit être perçu suffisamment intéressant pour inciter les prestataires à intégrer le programme et se mettre en mouvement. En effet, le coût d’opportunité perçu du travail représente la situation où le chômeur reste piégé dans son inactivité, puisqu’il se qualifie à l’aide sociale et demeure ainsi peu incité à travailler, voire chercher un emploi lorsqu’il évalue la différence entre les montants reçus en emploi (moins l’impôt) comparativement aux versements de l’aide sociale (FMI, 2014, p. 15). Les montants qui seront accordés en supplément pour inciter les chômeurs en mouvement doivent donc tenir compte de cette situation.

2.2.3. Rigidité du cadre de fonctionnement

Les intervenants accompagnant les clientèles éloignées du marché du travail ont mentionné le manque de souplesse dans l’application des programmes comme frein à leur mise en mouvement. L’avis de 2013 énumérait quelques exemples démontrant la rigidité du cadre de fonctionnement, rigidité qui favorise les interruptions de parcours. Pour le bien de ce présent mémoire, le CCJ a procédé à une mise à jour de ces « exemples » afin de bien refléter la réalité d’aujourd’hui :

Les participants aux mesures et le suivi par les organismes en employabilité

• Un jeune participe à la mesure Service d’aide à l’emploi (SAE) ou Projet préparatoire à l’emploi (PPE). L’organisme en employabilité, qui l’accompagne, évalue que le jeune gagnerait à participer à la mesure en formation générale (MFOR). La participation à une deuxième mesure est parfois autorisée, parfois non, en fonction des réalités régionales. Lorsqu’elle est autorisée, le maintien dans la mesure serait vraisemblablement favorisé si le suivi du jeune était réalisé par des organismes en employabilité. Or, aucun financement n’est accordé à ces derniers pour réaliser un suivi serré auprès du jeune participant. Un suivi occasionnel, pour ces clientèles vulnérables, n’est pas suffisant pour les motiver à se maintenir dans la mesure, ce qui occasionne souvent des abandons. De plus, les taux d’abandon dans la mesure MFOR se présentent comme parmi les plus élevés.

Accepter une deuxième participation à une mesure

• Dans certaines régions, des participants ayant bénéficié d’une mesure au courant des deux dernières années se voient refuser la participation à une nouvelle mesure. Or, certaines clientèles, pour différentes raisons, gagneraient à y participer et semblent prêtes à entamer de nouveau une action de mise en mouvement. Le fait de ne pas leur accorder, pour des raisons financières, pourrait compromettre le succès de leur démarche et, le cas échéant, les précariser.

Les difficultés personnelles et les abandons

• Un jeune participant à la mesure MFOR vit actuellement des difficultés personnelles. Or, les mesures doivent être complétées dans un temps précis. Sans papier médical pour justifier sa situation, cette personne se voit contrainte de quitter la mesure. Bien que les difficultés personnelles soient ponctuelles – le jeune aurait eu besoin d’une pause -, la situation est plutôt considérée comme un abandon. Il est possible que par la suite, le participant souhaite reprendre sa formation là où il était rendu mais il aura des difficultés à le faire.

En somme, outre les résultats inégaux de certaines mesures, il y a lieu de réfléchir à une approche qui tolèrerait les arrêts et recommencements des jeunes dans leur processus de mise en mouvement. Les allers-retours à l’école ou dans une mesure d’emploi font en effet partie du processus normal, car les jeunes, de par leur âge, vont justement essayer des choses avant de décider lesquelles leur conviennent. Les évaluations passées ont démontré que les approches intensives et axées sur le long terme se présentent davantage favorables pour favoriser l’intégration en emploi des jeunes.

Synthèse des points de vigilance En raison de la spécificité de la clientèle, les différents intervenants, tant publics que communautaires et œuvrant auprès des clientèles jeunes et éloignées du marché du travail doivent être mieux outillés pour intervenir adéquatement. Le CCJ recommande :

Que le Gouvernement du Québec priorise une formation sur mesure et une charge de travail prenant en compte l’hétérogénéité des problématiques des jeunes pour les agents des CLE et des organismes en employabilité.

Aussi, les sanctions prévues en cas d’abandon sont également à être utilisées avec prudence ; elles semblent n’avoir aucun impact concret sur la mise en mouvement des clientèles, des jeunes plus spécifiquement. L’allocation des montants financiers comme suppléments devrait, elle aussi, être réfléchie adéquatement afin que le travail ne soit pas perçu comme une perte de revenus par rapport à ce qui est reçu dans le cadre d’Objectif Emploi (coût d’opportunité du travail). Le CCJ recommande donc :

Que le gouvernement du Québec produise une étude d’impacts avant la mise en œuvre du programme en documentant notamment les initiatives internationales qui ont, auparavant, expérimenté des programmes utilisant à la fois les sanctions et l’allocation de suppléments pour favoriser la mise en mouvement des jeunes.

Finalement, le CCJ recommande :

Que le gouvernement du Québec applique avec plus de souplesse les programmes et mesures en employabilité, notamment quant à l’accès, afin de favoriser la mise en mouvement du plus grand nombre de jeunes possible et ce, dans le respect de l’autonomie régionale des centres locaux d’emploi.

3. Les incontournables pour favoriser le succès du programme

Une étude récente d’Écorys – un cabinet d’étude sélectionné par la Commission européenne – soutient qu’il n’existe pas d’outil universel pour aider les jeunes participants à intégrer un emploi (Écorys, 2013 dans CE, 2013). Les initiatives gouvernementales doivent en effet tenir compte des spécificités régionales, de la situation économique actuelle, etc. Toutefois, de nombreux facteurs peuvent, une fois combinés, favoriser le succès des politiques publiques pouvant diminuer le taux de chômage chez les jeunes.

3.1. L’importance de l’accompagnement

Dans l’avis du CCJ de 2013 portant sur les jeunes éloignés du marché du travail, les intervenants sondés ont réitéré leur souhait de voir l’accompagnement défini comme une priorité en employabilité :

[…] que l’accompagnement soit davantage valorisé et qu’il tienne compte du degré d’éloignement du jeune. Alors que certains clients ne nécessitent qu’une aide ponctuelle pour identifier un projet qui provoquera leur mise en mouvement, d’autres clients doivent avant tout maîtriser certaines compétences de base. Entre ces deux extrêmes, il subsiste un large spectre de jeunes ayant des besoins variés (CCJ, 2013, p. 8).

Ces besoins variés des jeunes, combinés à leurs problématiques nombreuses, requièrent une approche holistique pouvant offrir à la fois des services de préemployabilité, d’employabilité, de soutien psychosocial et de réponse aux besoins de base. « À défaut, cette clientèle cible, déjà aux prises avec des problèmes d’apprentissage, de démotivation et d’isolement, risque fort de se perdre dans une offre de service variée mais déconnectée » (RQuODE pour le compte du CCJ, 2012, p. 12).

La notion d’approche globale a été mentionnée à maintes reprises tant dans les écrits québécois que dans la littérature internationale. Martin et Grubb (2001) ainsi que l’OCDE (2010) abondent dans le même sens en soutenant que les interventions réalisées auprès des clientèles éloignées du marché du travail peuvent être efficaces, à condition d’être pratiquées à petite échelle et de manière ciblée. Il s’agit même de tenter de surmonter les obstacles d’ordre psychologique ou d’offrir une aide en matière de santé, avant même de penser intégrer un emploi. Le CCJ avait effectué une recommandation en ce sens dans son avis sur les jeunes éloignés du marché du travail, visant l’établissement de passerelles multisectorielles et intersectorielles entre les différents services offerts à cette clientèle spécifique (CCJ, 2013, p. 5).

3.2. L’utilisation des mesures en simultané

L’utilisation de plusieurs mesures en simultané (ou interventions de programmes combinés) semble être une avenue prometteuse pour nombre de pays de l’OCDE. Elles peuvent comprendre une subvention à l’emploi, de la formation, du soutien au travail autonome, de l’orientation, du mentorat ou tout autre type de services-conseils. Certaines expériences internationales ont toutefois eu un résultat mitigé, notamment aux Etats-Unis. En Europe et en Amérique latine, les constats se présentent au contraire comme plus que satisfaisants, notamment en ce qui a trait au New Deal for Young People, au Royaume Uni, perçu comme un programme extrêmement rentable (O’Higgins, 2015). Quintini et Martin (OCDE, Janvier 2014) corroborent la théorie selon laquelle les programmes intégrant et combinant un ensemble complet de services remportent le plus de succès.

Les formations en milieu de travail sont également à privilégier et ce, en tenant compte des besoins du marché du travail de façon locale. De plus, le soutien offert se doit d’être structuré, varié et complet.

3.3. La référence systématique et encore plus en amont

Tel que mentionné précédemment, sachant que les jeunes s’avèrent particulièrement difficiles à aider et que les programmes et mesures qui leur sont offerts remportent moins de succès que pour les autres groupes d’âge, la politique publique doit, le cas échéant, empêcher les jeunes de se décourager en intervenant le plus tôt possible, en amont (CE, 2013). « L’identification précoce permet la mise en place de mesures globales, moins coûteuses aux premiers stades de l’éducation et relègue la mise en place de mesures individuelles plus coûteuses aux étapes ultérieures » (Lyche, 2010, p. 4).

Le CCJ a effectué des recommandations dans le passé sur l’importance d’agir en amont pour favoriser l’intégration en emploi des jeunes éloignés du marché du travail (CCJ, 2014). Objectif Emploi permettrait certes d’éviter qu’un pourcentage de ces jeunes primo-demandeurs ne se maintiennent dans une situation de dépendance financière face à l’État, mais il y a lieu de se questionner sur la meilleure manière d’intervenir encore plus tôt, avant même que ces jeunes ne fassent leur première demande d’aide sociale. Les travaux de 2015 de l’OCDE abondent dans le même sens en valorisant les programmes de la « deuxième chance » puisqu’ils visent les jeunes qui sont déjà hors du système. L’OCDE soutient également qu’il est préférable de tenter d’éviter le décrochage scolaire par des interventions précoces, ou en amont (OCDE, Mai 2015b).

À cet effet, l’OCDE priorise le rôle des établissements scolaires, c’est-à-dire le pouvoir de ces derniers en ce qui a trait au repérage et à la référence, pour éviter que les jeunes sortent du système sans qu’on en garde la trace. En termes de prévention du décrochage scolaire, Lyche démontre que les combinaisons d’intervention, tant à l’école qu’à l’extérieur de l’école et au niveau systématique doivent être priorisées (2010, p. 4).

À titre d’exemple, au Québec actuellement, un jeune étudiant du collégial qui éprouve des difficultés scolaires peut être exclu de son programme et ce, sans aucune référence vers un centre local d’emploi ou organisme en employabilité de son quartier. Il représente peut-être un candidat potentiel au désœuvrement et risque potentiellement, dans les semaines qui suivront, de se décourager et effectuer une demande d’aide sociale.

Toujours en ce qui a trait aux rôles des établissements scolaires, quelques auteurs soutiennent que les jeunes en situation de démobilisation scolaire pourraient aisément être récupérés si des filières de formation professionnelle de qualité étaient offertes à ces jeunes (Quintini et Manfredi, 2009). À cet effet, les partenaires du marché du travail au Québec se questionnent depuis de nombreuses années sur la meilleure façon de modifier les perceptions quant aux programmes de formation professionnelle et technique, tant auprès des jeunes, de leurs parents que des différents professionnels de l’accompagnement.

Dans un tel contexte, la référence des établissements scolaires des jeunes démobilisés vers une ressource d’aide permettrait un rattrapage plus efficient, avant même que ces jeunes ne décrochent et ne se retrouvent, peut-être, à effectuer leur première demande d’aide sociale.

3.4. Le ciblage adéquat des clientèles

3.4.1. Des mesures trop générales ?

Il semblerait que les mesures de mise en mouvement qui ciblent les jeunes en général font état de résultats plutôt décevants (Card et coll., 2009, p. 3). À cet effet, le CCJ questionnait justement les causes des taux d’abandon élevés des jeunes participants à des mesures actives d’emploi dans son avis sur les transitions entre l’école et le marché du travail (2014) :

[…] il a été remarqué que depuis 2007-2008, les taux d’abandon des jeunes âgés de moins de 25 ans participant aux mesures actives d’emploi ont augmenté dans la majorité des mesures qui leur sont offertes et sont très élevés pour nombre d’entre elles. Il y a lieu de se questionner sur l’adéquation du diagnostic posé pour référer un jeune dans un programme ou une mesure. Comment proposer la bonne mesure, à la bonne personne, au bon moment ?

En réalité, les jeunes participants à des mesures actives d’emploi qui abandonnent leur projet pour diverses raisons (problèmes personnels, manque de soutien financier, etc.) vont vraisemblablement se réinscrire une deuxième, voire une troisième fois dans la même mesure active après un abandon : il y a récurrence. Sans doute cela fait-il partie de la réalité des jeunes d’essayer des projets, de procéder par essai et erreurs, pour valider certains choix :

La recherche de soi étant un processus qui demande du temps, il devient tout à fait légitime de prolonger cette quête, de multiplier les expérimentations révélatrices du vrai soi et de faire autant d’aller-retour à l’école qu’il est nécessaire pour se trouver.

Ces abandons ne devraient sans doute pas être perçus comme tels, mais plutôt comme l’avancement et l’arrêt du cheminement d’un projet de vie. Il y a lieu de se questionner sur la façon la plus adéquate de remettre le jeune au centre de sa propre démarche de mise en mouvement, c’est-à-dire une approche globale, comprenant un accompagnement soutenu du jeune participant à une mesure et ce, pour toutes les étapes de son projet de vie (CCJ, 2014, p. 14).

Selon certains auteurs, les programmes qui ciblent spécifiquement les jeunes défavorisés seraient plus efficaces (Betcherman et coll., 2007, p. 80) que les mesures plus générales. On fait référence, notamment, à l’importance d’adapter et cibler les interventions à des groupes particuliers de la population, à l’étape de leur vie ou à des zones géographiques spécifiques. Incidemment, ce rôle est dévolu aux centres locaux d’emploi (CLE) des différentes régions du Québec. Le CCJ soulevait la perception récurrente d’une certaine variation quant aux façons de faire dans les CLE. En effet, les programmes et mesures peuvent parfois varier en fonction des régions, des CLE et même des agents. L’autonomie régionale est certes souhaitable pour répondre aux besoins et aux spécificités locales. Toutefois, certains éléments auraient avantage à être uniformisés, voire centralisés, sur tout le territoire québécois pour favoriser la mise en mouvement du plus grand nombre de jeunes possibles.

3.4.2. Le critère de l’âge

Tel que mentionné précédemment, le développement de mesures particulièrement ciblées (par niveau de qualification, selon la durée du temps passé hors du marché du travail ou de l’école et en fonction de l’âge) (Wilson dans CESI, 2013, p. 8) est à privilégier. En ce qui a trait à l’âge, une étude réalisée sur le programme américain Job Corps soutient que les jeunes un peu plus âgés (20 ans et plus) seraient davantage disposés à effectuer un retour à l’école que les jeunes de moins de 20 ans (Wilson dans CESI, 2013, p. 18).

Un projet pilote allemand

En Allemagne, un projet pilote a été récemment mis sur pied pour cibler les jeunes chômeurs peu qualifiés. Ce programme utilise en simultané trois mesures distinctes, soit le coaching individuel, la formation en classe ainsi que le travail temporaire. Des auteurs soutiennent que ce programme semble démontrer un impact positif sur la probabilité d’emploi à long terme pour les participants qui auront réalisé le programme jusqu’à la toute fin (Ehlert et coll., 2012, p. 7).

En résumé, le ciblage est important dans la mesure où il permet d’intervenir plus efficacement et là où les besoins se présentent comme les plus criants. Toutefois, le ciblage ouvre la porte à certaines attitudes négatives vis-à-vis des groupes plus vulnérables qui courent le risque de souffrir de discrimination, d’ostracisation ou d’effet de stigmatisation.

Synthèse des incontournables Plusieurs éléments se présentent comme incontournables pour favoriser le succès du programme Objectif Emploi :

Le CCJ recommande donc :

Que le gouvernement du Québec priorise les éléments suivants dans la mise en œuvre d’Objectif-Emploi, soit :

  1. l’accompagnement soutenu des clientèles jeunes et éloignées du marché du travail ;
  2. une intervention en amont dans la mesure du possible, soit avant même la première
    demande d’aide sociale) ;
  3. une référence systématique vers des organismes d’aide par les centres locaux d’emploi ;
  4. l’utilisation de mesures en simultané en cas de besoin ;
  5. le ciblage adéquat des clientèles (en termes d’âge, de degré d’éloignement et dans
    l’application des mesures).

Conclusion

Tant l’Organisation internationale du travail (OIT) que le Fonds monétaire international (FMI) soutiennent que le chômage chez les jeunes ne peut être éradiqué par une seule politique nationale. Le problème doit, le cas échéant, être abordé sur plusieurs fronts. D’une part, en stimulant la croissance économique des pays pour créer des emplois nombreux et décents, en développant et soutenant les programmes et mesures en employabilité, en maintenant des politiques du marché du travail efficientes et d’autre part, en soutenant l’entrepreneuriat et en valorisant les droits des jeunes, entre autres choses (OIT, 2012 ; FMI, 2015).

Le présent document rappelle donc au lecteur les principaux éléments positifs que présente Objectif Emploi tout en effectuant un certaine mise en garde sur certains points de vigilance, notamment dans l’utilisation des sanctions auprès des jeunes, du coût d’opportunité parfois perçu du travail ainsi que de la rigidité du cadre de fonctionnement. Le document se termine par les incontournables pour favoriser le succès d’un programme : un accompagnement adéquat, une intervention en amont, une référence systématique vers les organismes d’aide, l’utilisation de mesures en simultané, lorsque nécessaire le ciblage adéquat des clientèles en ce qui a trait à l’âge et au degré d’éloignement, notamment.

Ce court mémoire aborde la situation des jeunes primo-demandeurs et des jeunes chômeurs, c’est-à-dire des jeunes qui ont, à tout le moins, un lien avec le « système ». Toutefois, un certain nombre de jeunes a déjà complètement décroché du système : ils ne sont ni en emploi, ni aux études, ni en formation (NEEF). Certaines catégories, par exemple, ne font aucune demande de soutien financier à l’État qui permettrait de les rejoindre. Ils sont sortis du « système ».

Le CCJ s’est aussi penché sur la situation des NEEF dans son avis sur les transitions entre l’école et le marché du travail (CCJ, 2014) et ainsi que dans son mémoire au Secrétariat à la jeunesse (CCJ, 2015a). Au courant de la prochaine année, le CCJ souhaite approfondir ses réflexions sur les nombreuses catégories de NEEF en entamant des travaux visant à mieux définir les catégories de NEEF (CCJ, 2015b) pour connaître et identifier leur besoin d’aide et ainsi mieux orienter les services publics d’emploi.

RAPPEL DES CONSTATS ET RECOMMANDATIONS

Le CCJ estime que le programme Objectif Emploi semble, à priori, intéressant pour au moins trois raisons. Il permet de :

  • repérer rapidement les jeunes plus à risque de devenir financièrement dépendants de l’État ;
  • leur faire connaître les services et mesures desquels ils peuvent bénéficier pour développer leur employabilité ;
  • d’intégrer la notion de réciprocité ou d’obligations mutuelles entre eux et l’État.

Que le Gouvernement du Québec priorise une formation sur mesure et une charge de travail prenant en compte l’hétérogénéité des problématiques des jeunes pour les agents des CLE et des ressources externes en employabilité.

Que le gouvernement du Québec produise une étude d’impacts avant la mise en œuvre du programme en documentant notamment les initiatives internationales qui ont, auparavant, expérimenté des programmes utilisant à la fois les sanctions et l’allocation de suppléments pour favoriser la mise en mouvement des jeunes.

Que le gouvernement du Québec applique avec plus de souplesse les programmes et mesures en employabilité, notamment quant à l’accès, afin de favoriser la mise en mouvement du plus grand nombre de jeunes possible et ce, dans le respect de l’autonomie régionale des centres locaux d’emploi.

Que le gouvernement du Québec priorise les éléments suivants dans la mise en œuvre d’Objectif-Emploi, soit :

  1. l’accompagnement soutenu des clientèles jeunes et éloignées du marché du travail ;
  2. une intervention en amont dans la mesure du possible, soit avant même la première
    demande d’aide sociale ;
  3. une référence systématique vers des organismes d’aide par les centres locaux de
    développement ;
  4. l’utilisation de mesures en simultané en cas de besoin ;
  5. le ciblage adéquat des clientèles (en termes d’âge, de degré d’éloignement et dans
    l’application des mesures).

Bibliographie

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– .2014. Les transitions entre l’école et le marché du travail, 33 pages. Repéré à http://ccjeunes.org/IMG/pdf/-2.pdf
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RQuODE pour le compte du CCJ. Les jeunes éloignés du marché du travail au Québec – Phase 2 – Enquête auprès des intervenants, Janvier 2012.

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Merci de citer le présent ouvrage de la façon suivante :

Comité consultatif Jeunes (CCJ). 2016, Janvier. Mémoire sur le projet de loi N°70, 18 pages. Repéré à : ccjeunes.org/

Extrait

Ce mémoire porte spécifiquement sur le volet Objectif Emploi du projet de loi N°70 et il est bâti en trois sections. La première partie porte sur les avantages que présente, à priori, Objectif Emploi. La deuxième section porte quant à elle sur les points de vigilance que le CCJ souhaite porter à l’attention des décideurs politiques. Le troisième volet du mémoire, quant à lui, rappelle les incontournables pour favoriser le succès futur d’Objectif Emploi.

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